IMCO
En el Informe Legislativo 2017 presentado por el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) analiza la composición y conformación de los congresos locales, el manejo que hacen de los recursos públicos y su desempeño legislativo.
En México hay 1,124 diputados locales que tienen como función defender el interés público. A pesar de su importancia, pocas veces son estudiados, monitoreados, llamados a rendir cuentas y a mejorar su desempeño. De acuerdo con el Informe país sobre la calidad de la ciudadanía en México (INE-Colmex, 2015), el 82% de los mexicanos no confía en los diputados.
Debido a la limitada información disponible, para construir esta segunda edición del Informe Legislativo se consultaron 32 sitios web, se revisaron 65 marcos normativos y 32 tomos de cuenta pública. Además se enviaron 800 solicitudes de información (25 a cada congreso), de las cuales el 79% fueron respondidas de manera satisfactoria. Solo las legislaturas de Campeche, Chihuahua y Sinaloa respondieron satisfactoriamente el 100% de las solicitudes, mientras que los congresos con menor porcentaje de respuestas adecuadas fueron Morelos (36%), Veracruz (32%) y Colima (16%).
Solicitudes de información. Las más cumplidas fueron: número y tipo de plazas del Congreso del Estado (92%) y número de integrantes de la Unidad de Transparencia (91%). Las menos cumplidas fueron: días de aguinaldo que recibieron los diputados (75%), bonos que recibieron (69%), distribución del gasto en 2016 (46%) y el proyecto de presupuesto de egresos 2017 del congreso (41%).
El Informe Legislativo se divide en tres secciones:
- Composición de los congresos locales. Contiene información sobre el número de diputados, la conformación partidista, la cantidad de habitantes representados y los avances en paridad de género.
- Fragmentación partidista. Mientras que en 2015 solo tres partidos políticos (PAN, PRI y PRD) predominaban en los congresos locales, para abril de 2017 eran seis (PAN, PRI, PRD, Morena, MC y PVEM).
- Representación legislativa. En promedio, un diputado federal representa a 247 mil 037 habitantes, mientras que un diputado local a 99 mil 664. Los congresos con más habitantes representados por diputado son los del Estado de México (231 mil 512) y Jalisco (207 mil 973), los que menos son Campeche (26 mil 716) y Colima (29 mil 912).
- Paridad de Género. En 2003 la composición de las legislaturas locales estaba integrada por 82% diputados y 18% diputadas. Actualmente, el 58% de los legisladores son hombres y el 42% mujeres. En cinco congresos (Campeche, Chiapas, Chihuahua, Querétaro y Zacatecas) hay más diputadas que diputados.
- Manejo de recursos públicos. Incorpora información sobre los presupuestos, sueldos y salarios, y ejercicio de los recursos públicos de los congresos locales.
- Este año, las legislaturas ejercerán un total de 13 mil 551 mdp, monto que equivale al presupuesto de Baja California Sur en 2017 (13 mil 910 mdp) o al gasto acumulado de 739 municipios en 2015. En promedio, el presupuesto aprobado de los congresos locales es de 424 mdp.
Asimetría presupuestal. Aunque los congresos locales tienen la misma función, hay disparidad en sus presupuestos por diputado (presupuesto del congreso entre número de diputados). El congreso de Puebla opera con un presupuesto por diputado de 3.5 mdp, en contraste la Asamblea Legislativa lo hace con 28.8 mdp, es decir, el costo de ocho diputados locales de Puebla equivale a uno de la Asamblea Legislativa. Si se aplicara el presupuesto de Puebla al resto de los congresos habría un ahorro de 9 mil 574.2 mdp (71%).
En siete legislaturas (Ciudad de México, Michoacán, Sonora, Baja California, Estado de México, Jalisco, Quintana Roo) el presupuesto por diputado es superior al de la Cámara de Diputados Federal.
Crecimiento de los presupuestos. A pesar de que entre 2012 y 2017 el número de diputados locales se ha mantenido estable e incluso reducido, el presupuesto de los congresos locales en su conjunto creció 11.1% en términos reales. Los congresos con mayor crecimiento durante este periodo son Sonora (69%), Coahuila (61%) y Michoacán (53%).
Gasto de los congresos. En 2016, 19 congresos locales gastaron en conjunto mil millones de pesos adicionales a lo que originalmente presupuestaron. Las legislaturas que gastaron más de lo que se aprobaron fueron Querétaro (65%), Hidalgo (57%), Puebla (31%), Tamaulipas (29%) y Guerrero (28%).
Distribución del gasto. En 2016 el gasto de los congresos locales se destinó a salarios del personal (56%), servicios generales (22%), transferencias y ayudas sociales (14%), y otros (9%). Aunque otorgar ayudas sociales no forma parte de las funciones de un legislador, 17 congresos gastaron en conjunto 1,355.6 mdp por este concepto. La Asamblea Legislativa de la Ciudad de México y los congresos de Guerrero y Veracruz ejercieron en ayudas sociales un total de 878 mdp, cifra mayor a lo que se destinó a sus entes de fiscalización (865 mdp).
- Desempeño legislativo. Analiza el número de sesiones, iniciativas, comisiones y recursos humanos de los congresos locales, así como el ejercicio de funciones de contrapeso y fiscalización.
Sesiones de Pleno. Es la frecuencia con la que se reúnen los diputados locales para votar una ley. En 2016, el promedio de sesiones de los 32 congresos locales fue de 81. Baja California Sur, Zacatecas y Tlaxcala fueron los que más sesionaron con 162, 127 y 121, respectivamente, y los que menos fueron Guanajuato, Aguascalientes y Querétaro con 49, 37 y 34 sesiones.
Comisiones. Mientras que a nivel mundial el 70% de los parlamentos nacionales tiene en promedio 18 comisiones permanentes, en las legislaturas locales de México solo Baja California, Guanajuato y Yucatán tienen menos de 20 y el promedio es de 29. Los congresos con más comisiones son los de Chiapas (42), Oaxaca (40) y Veracruz (40). En el último año, las legislaturas que crearon más comisiones fueron Veracruz (6), Baja California Sur (5) y Morelos (5).
Pesos y contrapesos. Las facultades de fiscalización están a cargo de los poderes legislativos a través de sus entidades de fiscalización (auditorías superiores), órganos encargados de revisar que los recursos se ejerzan correctamente, por ello, el presupuesto que se les destina refleja la prioridad que se da a la rendición de cuentas en el ejercicio del gasto. Solo la Auditoría Superior de Puebla tiene aprobado un presupuesto mayor que su congreso, mientras que la de Michoacán carece de autonomía financiera y está sujeta a los recursos que le otorgue su congreso.
En un contexto de opacidad y discrecionalidad, la corrupción impide el funcionamiento efectivo de la división de poderes y la función de contrapeso frente a los gobernadores.
IMCO propone para mejorar la rendición de cuentas y el desempeño de los congresos locales:
- Cumplir con las obligaciones que ellos imponen en las leyes que ellos aprueban.
- Elaborar y publicar un proyecto de presupuesto de egresos con base en el modelo elaborado por el IMCO.
- Regular la administración y asignación de recursos para los órganos internos de los congresos (órganos de gobierno, comisiones, comités, centros de estudios, etcétera).
- Apegarse al presupuesto de egresos aprobado y evitar el aumento desproporcionado del mismo fuera de lo establecido en el presupuesto.
- Dotar de autonomía financiera a todos los órganos superiores de fiscalización.
[1] Otros: Bienes muebles, inmuebles e intangibles; inversión y deuda pública.
[2] Unión Interparlamentaria y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe Parlamentario Mundial 2012
